Nous souhaitons une fusion des régions et des départements en donnant la priorité à la réforme de l’appareil d’état où nous proposons des mesures radicales qui ont l’avantage de rendre crédible, visible le message de réduction du train de vie de l’état. Cette proposition a valeur de symbole car la fonction préfectorale représente moins de 2% de l’effectif des fonctionnaires. S’agissant des collectivités locales, communes, cantons, conseils généraux, conseils régionaux nos propositions sont plus ciblées. Un bouleversement plus profond risquerait d’affecter sensiblement les équilibres politiques actuels au sein du Sénat alors que depuis quelques années, cette assemblée nous semble jouer un rôle plutôt positif dans notre vie politique.

A- Rappel historique.

Le préfet est en France le seul haut fonctionnaire dont l’existence et le rôle soient définis par la constitution. En effet, l’article 72 de la Constitution française du 4 octobre 1958 dispose que " le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ". Le caractère constitutionnel de cette définition souligne l’importance accordée dans nos institutions à l’administration territoriale. Cette importance s’explique par la tradition à la fois nationale et républicaine dans laquelle s’enracine l’institution du préfet français. Tradition nationale tout d’abord, car en France, la nation s’est construite par l’Etat. Cette construction rendait nécessaire la présence, dans chaque partie du territoire, d’un représentant dont le rôle fut toujours d’y asseoir la souveraineté de l’Etat, d’y faire appliquer les lois et d’en administrer les populations. Au Moyen Age, cette fonction était dévolue aux sénéchaux et aux baillis du roi ; la monarchie absolue leur préféra les intendants. En 1800, Bonaparte créa les préfets, qui étaient, aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII, " seuls chargés de l’administration ". Tradition républicaine ensuite, car l’administration territoriale fut au début de la république française une administration d’Etat. Créé en 1789 afin d’estomper les particularismes provinciaux et de favoriser le sentiment national, le département a d’abord constitué une circonscription de l’administration d’Etat avant de devenir, en 1838, une collectivité locale dotée d’une personnalité juridique distincte de celle de l’Etat. Depuis 1982, l’administration territoriale est partagée entre les collectivités décentralisées et les services déconcentrés de l’Etat dirigés par le préfet.

La loi du 2 mars et les décrets du 10 mai 1982 ont précisé le contenu des pouvoirs des préfets. En 1992, la loi d’orientation du 6 février, relative à l’administration territoriale de la République, et le décret du 1er juillet, portant charte de déconcentration, attribuent à l’échelon déconcentré la mise en œuvre des politiques gouvernementales.

En 1995, la loi d’orientation sur le développement et l’aménagement du territoire a confirmé le rôle propre des sous-préfets d’arrondissement. Aujourd’hui, les préfets constituent l’armature administrative d’un Etat unitaire, démocratique, déconcentré et décentralisé.

B- Achever la réforme Defferre de mars 1982

La loi de mars 1982 avait pour objectif louable de déconcentrer la mise en œuvre des politiques gouvernementales. Avec le recul, nous observons qu’elle a ajouté un échelon de plus et que le nombre de fonctionnaire de l’échelon central a continué d’augmenter. Tout le monde ou presque souhaite réduire le nombre d’échelons de nos collectivités territoriales. Les solutions préconisées sont multiples et diverses. Notre position est qu’il faut choisir la collectivité à privilégier. A partir de là, la refondation du système s’organisera naturellement. Si l’Etat décide de fixer l’échelon de proximité au niveau régional, les collectivités locales en tiendront compte. Pour les élus, le mandat régional deviendra le plus recherché.

1-Pourquoi favoriser les régions ? Quand les départements ont étés créés, il n’y avait pas d’autres échelons entre eux-mêmes et l’état. Les régions ont introduit un échelon de plus qui s’avère redondant maintenant que les régions ont fait la preuve de leur utilité. La clarté des responsabilités. Dans certains cas, le préfet de département ne dépend pas du préfet de région, dans d’autres comme l’aménagement du territoire, le développement économique et social, il doit se conformer aux orientations du préfet de région depuis 1992. Nous estimons que la réforme de 1992 doit être étendue et clarifiée. Dans tous ses domaines de compétence, le préfet de département devrait se conformer aux orientations du préfet de région. C’est une mesure à prendre dans les six premiers mois de la législature, avec effet immédiat. Les préfets deviendraient des préfets délégués. On se donnerait les cinq ans de la législature pour retrouver un poste à chacun des 100 préfets soit un minimum de 20 cas à régler chaque année. Ce rythme ne devrait pas créer de traumatisme dans la fonction publique. Bien évidemment, au cours de cette période, l’ENA ne formerait plus de préfets nouveaux.

2-Rôle des préfets de région. Les préfets devront dans leur région contribuer à la réduction du train de vie de l’état. Ils fixeront des objectifs de gains de productivité d’au moins 3% par an soit 15% pour la durée de la législature. La règle du non remplacement de un fonctionnaire sur deux partant à la retraite devra s’appliquer. Ils disposent de réserves de productivité importantes, selon nous. Au préfet de la région Basse Normandie de déterminer si par exemple il est pertinent d’avoir une Direction des renseignements généraux dans une préfecture comme celle du département de la Manche. Idem pour les Directions départementales de l’agriculture et celles de l’équipement. En 1982, avec la régionalisation, des directions régionales de l’agriculture se sont ajoutées aux directions départementales. Les effectifs du ministère de l’agriculture ont augmenté de 20% depuis 1979 alors que le nombre d’agriculteurs au cours de la même période est passé de 1 267 000 à 660 000 soit une diminution de près de moitié. On est passé d’un ratio de 1 agent pour 43 agriculteurs en 1979 à 1 pour 16,5 en 2006 ! Il faudra, sauf exceptions rarissimes s’en tenir aux directions régionales qui nous paraissent le bon échelon de proximité compte tenu de l’évolution des moyens de transport et de communication. S’agissant des sous préfectures, au nombre de 326, leur localisation ne répond plus toujours aux exigences de notre époque. Il faudra prévoir des redéploiements et des suppressions, en commençant par les arrondissements les moins peuplés. En deux législatures, 10 ans, on devrait pouvoir réduire leur nombre de moitié, soit 15 par an, moins de une par région, en moyenne. Certains sous préfets pourraient se voir confier des missions dans les régions (sécurité dans les banlieues, reconversions dans les bassins d’emploi en difficulté...) S’agissant des locaux occupés par les sous préfectures, leur recyclage, en période de forte demande immobilière, ne devrait pas poser de problème majeur. L’expérience de la fermeture de certains comptoirs de la Banque de France a montré que cela a souvent été l’occasion de remanier des centres ville et de les redynamiser. Il appartiendra aux préfets de région de mettre en œuvre cette réforme en tenant compte des réalités locales tout en se conformant à l’objectif national. Nous pensons que s’agissant d’organisation interne, une fois que la modification de l’article 72 de la constitution aura été accompli, il n’y aura pas lieu de légiférer en la matière et que des rationalisations peuvent être conduites dans de brefs délais, par étapes, progressivement, en saisissant toutes les opportunités (mutations, départs à la retraite...). Cette action sera facilitée si on a le courage de réduire encore le nombre de statuts dans la fonction publique pour faciliter la mobilité entre les administrations. Est-ce que le préfet de région aura les moyens nécessaires pour mettre en œuvre la réforme ? La réponse est oui car il disposera dans un premier temps, immédiatement, des moyens matériels et humains de la préfecture de région et de la préfecture de département du chef lieu où il exerce sa fonction. Dans un second temps, progressivement, il se constituera des marges de manœuvre en optimisant son organisation comme indiqué plus haut. Les préfectures ont déjà réfléchi, elle même à la modernisation de leur organisation, notamment aux Assises des préfectures tenues à Lyon le 23-11-2000, pour anticiper les départs massifs à la retraite, à partir de 2005. Réforme de collectivités locales

3-Combien de régions ? Nous plaçons cette question au chapitre des collectivités locales car nous estimons que c’est aux territoires d’en décider, au moins d’en prendre l’initiative, ce qui n’interdit pas aux pouvoirs publics de les susciter. Certains voudraient de super régions. Est-ce vraiment utile ? Un pays comme la Slovénie ne compte que deux millions d’habitants, ce qui ne l’empêche pas d’être viable. Sans doute serait-il utile de regrouper les régions qui n’arrivent pas à ce seuil de population. La fusion des deux régions normandes ferait un ensemble d’un peu moins de trois millions d’habitants, ce qui nous semble viable. Le regroupement de deux régions devrait, selon nous se faire en deux étapes. a- Les partisans de cette fusion devraient recueillir un certain nombre de signatures représentant par exemple 5% des inscrits de chacune des régions ; b- Un référendum trancherait la question. En effet, il ne nous paraît pas opportun de faire cette réforme sans l’accord des populations. Bien évidemment, les élus et partis politiques ne seraient pas exclus. Ce sont eux qui feraient campagne pour ou contre le projet.

4- Les Conseil généraux. Compte tenu des compétence qui leur ont été transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, nous sommes partisans du maintien de cette collectivité, à condition qu’on lui donne pour mission de mettre en œuvre les orientations du Conseil Régional. Les politiques appliquées en région y gagneraient en cohérence. On harmoniserait peu à peu les fiscalités des départements d’une même région pour aboutir à une fusion des impôts régionaux et départementaux. Il faudrait aussi regrouper les subventions départementales et régionales dont la dispersion actuelle est source d’irresponsabilité. Pour promouvoir l’enseignement supérieur et la recherche, la région aurait, plus que le département, la taille critique qui donne les moyens de conduire une action cohérente et significative. La culture devrait elle aussi être pilotée par les régions qui ont déjà la responsabilité de l’enseignement professionnel. L’entretien des routes nationales a été confié aux départements. Le transfert aux régions aurait été beaucoup plus pertinent. Le nombre de conseillers généraux devra être réduit. Au sein des Conseil généraux, il faudra rééquilibrer la représentation des villes et des campagnes, tenir compte des évolutions démographiques, regrouper les cantons trop peu peuplés. Un canton ne devrait pas, sauf exception notamment quand l’habitat est très dispersé, compter moins de 10 000 habitants. Un département comme celui de la Manche, 481 471 habitants, compte 52 cantons dont 17 ont plus de 10 0000 habitants, 22 de 10 0000 à 5000 et 13 ont moins de 5000. On incitera ainsi les communes à coordonner leurs actions et à coopérer d’avantage encore.

5- Les communes. Les Français étant très attachés à leur terroir, il serait difficile de réduire le nombre de communes de manière autoritaire. On a souvent observé des querelles de clocher après des fusions de communes mal acceptées. Par contre, on peut les obliger à se regrouper au sein de communautés de communes, communautés d’agglomération ou communautés urbaines. Toute commune qui souhaite rester indépendante pourrait néanmoins le faire mais elle n’aurait accès à aucune subvention. Toute subvention ne pourrait être sollicitée que par le truchement d’une des trois collectivités citées plus haut. On aboutirait ainsi à une meilleure coordination des investissements en équipements publics et à une meilleure maîtrise des dépenses des collectivités territoriales

6- Comment faire accepter les réformes ? Nous sommes partisans du mandat unique entre député national et européen, sénateur, conseiller régional. De ce fait, des places nombreuses vont se libérer qui permettront à des personnalités locales et régionales de s’exprimer d’avantage que par le passé et de postuler à des mandats devenus vacants.

Léo CHALLIER Membre du Comité Directeur et de la Commission Economie et Finances du Club 89